一、【背景材料】

中共十九屆五中全會的《建議》提出:“優(yōu)化行政區(qū)劃設置，發(fā)揮中心城市和城市群的主導作用，建設現代都市圈。”我們應該深刻理解這一重要部署安排的意義。在加快建設新的發(fā)展模式的形勢下，當前的行政區(qū)劃不能完全適應經濟社會發(fā)展的要求，有必要進行一定的調整。為了優(yōu)化空間布局，一些中心城市通過撤縣設區(qū)來適當擴大城市規(guī)模，是實施這一重要部署安排的有力措施。要認識到撤縣設區(qū)的目的是為了充分發(fā)揮中心城市和城市群的主導作用，一些人對于縣制消失的擔憂是不必要的。

二、【解讀分析】

撤縣設區(qū)或設市是為適應提高城市化水平和完善行政管理的要求而進行的調整。一個區(qū)(市)和一個縣最大的區(qū)別是，前者采用城市管理模式，后者主要采用農村管理模式。一些縣的城市化率，特別是大城市和特大城市周邊的城市化率已經達到了很高的水平。繼續(xù)沿用農村管理模式不符合實際需要，不利于當地發(fā)展。撤縣設區(qū)是提升治理現代化水平、提升區(qū)域管理能力和效率的必然要求。自20世紀90年代以來，中國城市化進程迅速推進。近10年來，縣區(qū)調整的主要目的是提高城市管理單位數量與城市化水平的匹配度。2009-2019年，中國市轄區(qū)增加110個，縣減少141個;常住人口城市化率上升25.36個百分點，縣數僅下降9.63%。數據顯示，從適應城市化的角度來看，市轄區(qū)數量增加不多，縣數量適度減少。市轄區(qū)的增長速度和縣的下降速度符合城市化發(fā)展規(guī)律，不會導致市轄區(qū)和縣之間的不平衡。

需要注意的是，撤縣設區(qū)后形成的“無縣”城市，幾乎都是國家經濟中心或重要節(jié)點城市，并沒有推廣到中小城市。中國共產黨第十九次全國代表大會報告提出:“構建以城市群為主體的大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的城市格局”。中共十九屆五中全會《建議》強調:“統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度和空間結構，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展。”目前，城市群日益成為新型城鎮(zhèn)化的主要形式和現代化的重要載體。實施國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略，將城市群核心城市所轄的縣區(qū)變?yōu)閰^(qū)，是一項具體安排。

根據城市化發(fā)展規(guī)律，我國城市化仍處于擴張期，未來一些中心或節(jié)點城市將進入“無縣”行列。特別是“十四五”期間，為了增強中心城市、大都市區(qū)和城市群的主導作用，需要審慎、有選擇地推進縣區(qū)退出。就省級行政區(qū)域層面而言，轄區(qū)小、人口集聚不足或經濟總量小的省會城市，需要積極推進部分城鎮(zhèn)化水平高的縣向設區(qū)市轉型;然而，那些人口和經濟活動高度集中在省會城市的省份需要重點培育非省級次中心，以改善區(qū)域城市層級。撤縣設區(qū)的重點應該放在分中心上，通過撤縣設區(qū)繼續(xù)擴大省會城市規(guī)模是不合適的。通過退出縣區(qū)，鼓勵在重點大都市區(qū)和城市群培育中心城市和副中心。需要注意的是，不同類型的區(qū)有不同的目的和輕重緩急，不能盲目攀比，跟風。各地區(qū)在制定撤縣設區(qū)規(guī)劃時，需要論證區(qū)劃調整的必要性和可行性、規(guī)劃的利弊以及可能存在的風險。各級政府和行政區(qū)劃行政主管部門要進一步明確和規(guī)范退出縣區(qū)的政策條件、專家論證制度和審批程序，努力提高城鎮(zhèn)化質量。

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