一、【背景材料】

反壟斷審查制度是我國《反壟斷法》的重要內(nèi)容之一。自反壟斷法實(shí)施以來，我國對經(jīng)營者集中的審查制度不斷完善，國務(wù)院制定了《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)制定了《經(jīng)營者集中申報(bào)條件(試行)》《經(jīng)營者集中申報(bào)營業(yè)額計(jì)算辦法(試行)》《未依法申報(bào)經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法(試行)》等5個(gè)部門規(guī)章，《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)營業(yè)額計(jì)算辦法(試行)》《經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法(試行)》等8個(gè)規(guī)范性文件，《經(jīng)營者集中審查工作規(guī)則(試行)》等10個(gè)專門文件，《經(jīng)營者集中審查工作規(guī)則(試行)》等28個(gè)專門文件，形成了比較完整的法律法規(guī)體系。"十三五"期間，經(jīng)營者集中反壟斷審查工作取得明顯成效，共受理經(jīng)營者集中申報(bào)2159件(1380件)，審結(jié)2023件(1282件)，附加限制性條件批準(zhǔn)22件(13件)，查處違法實(shí)施經(jīng)營者集中行為53件(41件)，貫徹新發(fā)展理念，有力保障了市場公平競爭，為企業(yè)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級提供支持，維護(hù)了消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。十九屆四中全會(huì)明確提出要健全反壟斷審查制度。目前，我國經(jīng)營者集中反壟斷審查的法律規(guī)定比較零散，有些規(guī)定不能滿足當(dāng)前工作的需要，有些規(guī)定需要與國家工商行政管理總局的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行銜接，有必要在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，梳理整合現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，制定出更科學(xué)、更系統(tǒng)的制度框架，為加強(qiáng)和完善經(jīng)營者集中反壟斷審查提供法制保障。

二、【解讀分析】

總而言之，相對于4部部門規(guī)章和2部規(guī)范性文件，如《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》的相關(guān)內(nèi)容，《規(guī)定》的主要變化有以下幾點(diǎn)：

第一，強(qiáng)調(diào)對所有經(jīng)營者一視同仁。伴隨著中國反壟斷法執(zhí)行力度的加大，特別是一些外國企業(yè)成為反壟斷調(diào)查和處罰的對象，國際社會(huì)開始發(fā)出呼聲，質(zhì)疑中國的反壟斷法執(zhí)行專門針對外國企業(yè)，即存在所謂的“選擇性執(zhí)行”，并通過反壟斷手段實(shí)現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)和投資保護(hù)。同另外兩個(gè)反壟斷法的部門規(guī)章一樣，《規(guī)定》在總則第五條中明確規(guī)定“市場監(jiān)管總局對經(jīng)營者集中的反壟斷審查，應(yīng)當(dāng)平等對待所有經(jīng)營者”。這項(xiàng)規(guī)定不僅是依法行政的必然要求，而且重申和體現(xiàn)了對內(nèi)資外資、國有與民營、大公司與中小企業(yè)一視同仁的執(zhí)法原則，有利于消除外界誤解，增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)與各方當(dāng)事人之間的互信，改善各類市場主體公平競爭的法制環(huán)境。

第二，委托經(jīng)營者進(jìn)行經(jīng)營者集中審查。根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，經(jīng)營者集中審查是一項(xiàng)中央事權(quán)，由市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)實(shí)施，不能像《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場支配地位暫行規(guī)定》那樣，授權(quán)地方市場監(jiān)管部門對經(jīng)營者集中進(jìn)行審查。近幾年來，經(jīng)營者集中申報(bào)案件逐年增多，2019年465件，比2015年增加40%，中央層面執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員和力量不足的矛盾日益突出。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，《規(guī)定》明確，國家工商行政管理總局可根據(jù)工作需要，委托各省、自治區(qū)、直轄市市場監(jiān)管部門對經(jīng)營者集中進(jìn)行審查，充分調(diào)動(dòng)地方力量，共同做好這一工作，進(jìn)一步形成工作合力，提高審查效率。授權(quán)實(shí)施審查，委托的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以市場監(jiān)管總局的名義實(shí)施審查并作出審查決定，市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)監(jiān)督和指導(dǎo)委托機(jī)關(guān)的行為，并承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任。新規(guī)實(shí)施后，總局將在部分有條件的地區(qū)開展試點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)營者集中審查執(zhí)法機(jī)制。

第三，對審查的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確。我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)自《反壟斷法》實(shí)施以來，共審結(jié)經(jīng)營者集中案件3000多件，其中禁止2件，附加限制性條件批準(zhǔn)48件，積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)，對審查工作中的一些重點(diǎn)問題有了較清晰的認(rèn)識(shí)。為了加強(qiáng)經(jīng)營者集中審查的規(guī)范性和科學(xué)性，并更好地引導(dǎo)經(jīng)營者集中審查，《規(guī)定》明確和細(xì)化了經(jīng)營者集中申報(bào)、審查和調(diào)查的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)：明確控制權(quán)的判斷因素�？刂屏κ墙�(jīng)營者集中審查制度的一個(gè)核心概念。依據(jù)《反壟斷法》第二十條，判斷一項(xiàng)交易是否構(gòu)成經(jīng)營者集中的標(biāo)準(zhǔn)是，經(jīng)營者是否獲得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)，或者能否對其他經(jīng)營者施加決定影響(以下統(tǒng)稱控制權(quán))。反壟斷法律中的控制權(quán)與公司法或證券法中的控制權(quán)在內(nèi)涵和外延上都有不同，它是指經(jīng)營者對其他經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)或重大經(jīng)營決策具有或可能具有決定性影響的權(quán)利或狀態(tài)，包括直接或間接、單獨(dú)和共同、正面和負(fù)面的控制權(quán)，以及控制的權(quán)利和事實(shí)的狀態(tài)。實(shí)際上，控制的情況和形式是復(fù)雜多樣的。通過對法律制度的梳理，總結(jié)執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，列舉了判斷控制權(quán)應(yīng)考慮的因素，其中包括交易的目的與計(jì)劃，交易前后的股權(quán)結(jié)構(gòu)與變化，股東大會(huì)與董事會(huì)的表決事項(xiàng)與表決機(jī)制，高級管理人員的任免機(jī)制，特殊關(guān)系，如股東與董事的一致行動(dòng)，經(jīng)營者之間的重大業(yè)務(wù)關(guān)系或合作協(xié)議，等等。要綜合分析和考慮以上因素，才能判斷經(jīng)營者之間是否存在控制關(guān)系。

第四，健全審查程序規(guī)定。明確申報(bào)義務(wù)人的范圍。其范圍涉及的是經(jīng)營者是否因未依法申報(bào)而承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。雖然我國現(xiàn)有體系中存在申報(bào)義務(wù)人的概念，但并沒有對其具體范圍作出明確規(guī)定。為了進(jìn)一步澄清概念，明確權(quán)責(zé)，本規(guī)定明確了申報(bào)義務(wù)人范圍，即：通過合并方式實(shí)施的經(jīng)營者集中，合并各方均為申報(bào)義務(wù)人;在其他情況下，取得控制權(quán)或能產(chǎn)生決定性影響的經(jīng)營者為經(jīng)營者集中。一個(gè)集合中有多個(gè)申報(bào)義務(wù)人的，可以委托一個(gè)申報(bào)義務(wù)人申報(bào)，但被委托的申報(bào)義務(wù)人沒有申報(bào)的，其他申報(bào)義務(wù)人不承擔(dān)申報(bào)義務(wù)。

明確簡易案件適用的情形。自反壟斷法實(shí)施以來，在經(jīng)營者集中案件中，簡易案件占80%左右。為了進(jìn)一步提高經(jīng)營者集中反壟斷審查效率，減輕經(jīng)營者集中申報(bào)負(fù)擔(dān)，《規(guī)定》在總結(jié)經(jīng)營者集中申報(bào)審查實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對經(jīng)營者集中申報(bào)的適用范圍進(jìn)行了完善，對經(jīng)營者集中申報(bào)的適用范圍和例外情形作了進(jìn)一步明確，為申報(bào)人提供了更清晰的指引�！兑�(guī)定》第十七條第一款規(guī)定，橫向、縱向、混合集中情形下的市場份額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)歸入同一項(xiàng)，明確適用簡易程序須同時(shí)滿足3種市場份額情形;第十八條第二款規(guī)定，增加了"市場份額之和大于百分之十五"的限定條件，明確共同控制變單獨(dú)控制的橫向集中情形下，應(yīng)同時(shí)滿足橫向集中情形下的市場份額標(biāo)準(zhǔn)，否則不應(yīng)視為簡易程序。必須指出，《規(guī)定》生效后，《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易申報(bào)的指導(dǎo)意見》(試行)仍然有效，申報(bào)人可繼續(xù)提交申報(bào)文件、資料，履行相關(guān)申報(bào)義務(wù)。完善限制性條件監(jiān)督執(zhí)行程序;有關(guān)經(jīng)營者集中限制條件的規(guī)定(試行)共七章三十二條，內(nèi)容較為復(fù)雜。該條款對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了整合和簡化，對履行義務(wù)的總體要求、監(jiān)督執(zhí)行方式、受托任命程序和要求、剝離時(shí)限和買方要求、受托職責(zé)、限制性條件的變更和解除等內(nèi)容進(jìn)行了重新梳理和整合，進(jìn)一步簡化了措辭，增強(qiáng)了條款的邏輯性和可操作性。

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