一、【背景材料】

該規(guī)定(交通運(yùn)輸部令2016年第31號(hào))頒布實(shí)施以來，在推動(dòng)完善中國民航通用航空法規(guī)體系、規(guī)范通用航空經(jīng)營許可管理、改善通用航空市場監(jiān)管、降低通用航空市場準(zhǔn)入門檻、減輕通用航空企業(yè)負(fù)擔(dān)等方面發(fā)揮了積極作用。為了鞏固民航總局多項(xiàng)通用航空政策試點(diǎn)工作的可復(fù)制、可推廣成果，交通運(yùn)輸部以修改決定的形式，對(duì)《規(guī)定》中的6條進(jìn)行了修改，取消了串聯(lián)審批經(jīng)營許可和運(yùn)營許可、企業(yè)手冊(cè)等要求，并以交通部令第36號(hào)發(fā)布了新的《規(guī)定》。為了進(jìn)一步推進(jìn)通用航空“放管服”改革，2019年11月，交通部以修改決定的形式，對(duì)《規(guī)定》中的3個(gè)條款進(jìn)行了修改，進(jìn)一步簡化許可條件，降低市場準(zhǔn)入門檻，并以2019年第30號(hào)交通部令的形式再次公布。為了全面貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，落實(shí)國務(wù)院深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的要求，民航局通用航空領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議決定，對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行全面修訂，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)通用航空市場活力，促進(jìn)通用航空高質(zhì)量發(fā)展。

二、【解讀分析】

這次《規(guī)定》的全面修訂，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，貫徹民航發(fā)展戰(zhàn)略中的“放管結(jié)合，以放為主，分類管理”的通用航空發(fā)展思路。為了分類培育通用航空市場，加強(qiáng)運(yùn)輸服務(wù)，擴(kuò)大公益事業(yè)及生產(chǎn)應(yīng)用等業(yè)務(wù)服務(wù)，并鼓勵(lì)發(fā)展駕駛員執(zhí)照訓(xùn)練、空中游覽等服務(wù)，修訂中，將經(jīng)營性通用航空活動(dòng)進(jìn)行分類，重新劃分經(jīng)營項(xiàng)目類別，取消原來按注冊(cè)資金規(guī)模劃分的甲乙丙丁四分法，將飛行活動(dòng)分為“載客”“載人”和“其他”三個(gè)類別，實(shí)行對(duì)通用航空企業(yè)的分類管理。

第二，轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政干預(yù);將通用航空經(jīng)營許可條件降至最低。對(duì)原有規(guī)定中大幅度取消準(zhǔn)入要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步降低要求。第一，貫徹分類管理的思想，降低了非載客類企業(yè)設(shè)立飛機(jī)的數(shù)量要求，由兩架降為一架。第二，取消對(duì)除駕駛員以外的航空人員的要求。第三，取消通航企業(yè)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的備案要求。第四，取消了對(duì)從事經(jīng)營性通用航空保障業(yè)務(wù)企業(yè)的監(jiān)督管理要求，進(jìn)一步明確了監(jiān)察專員的監(jiān)管職責(zé)范圍。

第三，促進(jìn)企業(yè)從他律向自律轉(zhuǎn)變，構(gòu)建通用航空誠信體系。一是貫徹“信用中國”和民航誠信體系建設(shè)的工作要求，修訂后的《規(guī)定》增加了通用航空企業(yè)誠信經(jīng)營評(píng)價(jià)體系建設(shè)的內(nèi)容。與此同時(shí)，在《規(guī)定》中明確規(guī)定，民航行業(yè)嚴(yán)重失信行為將被記錄在案。二是取消了通航企業(yè)的年檢制度，由民航部門實(shí)施年檢改為企業(yè)履行年度報(bào)告義務(wù)。民航局對(duì)企業(yè)年度報(bào)告進(jìn)行隨機(jī)抽查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題依法核查、處理。并結(jié)合企業(yè)誠信狀況，適當(dāng)調(diào)整檢查頻率。

第四，降低航運(yùn)企業(yè)經(jīng)營的制度性成本，為航運(yùn)企業(yè)發(fā)展提供真實(shí)的服務(wù)。一是簡化了通用航空經(jīng)營許可事項(xiàng)的數(shù)量，從10個(gè)減少到6個(gè)。第二，取消通用航空經(jīng)營許可證有效期3年的限制，改為長期有效。通過這種方式，企業(yè)可以大大減少變更營業(yè)執(zhí)照載明事項(xiàng)的申請(qǐng)次數(shù)，而且未變更營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)，不需要定期更換營業(yè)執(zhí)照，大大降低了企業(yè)的管理成本，同時(shí)也節(jié)省了民航機(jī)關(guān)的政府管理資源。第三，優(yōu)化通航企業(yè)經(jīng)營行為備案方式，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上備案;與此同時(shí)，大大簡化了事前備案的要求，由按飛機(jī)類別逐個(gè)填寫飛機(jī)和具體的經(jīng)營性飛行活動(dòng)情況，改為“一攬子”填寫備案的作業(yè)期限、地點(diǎn)、飛機(jī)數(shù)量等信息，便于民航行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確預(yù)判轄區(qū)內(nèi)通用航空經(jīng)營活動(dòng)情況，落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任，提高管理效能，同時(shí)也解決了備案工作量大、信息不準(zhǔn)確等問題。第四，明確要求提交真實(shí)的生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)，便于民航管理部門準(zhǔn)確把握行業(yè)發(fā)展態(tài)勢，為后續(xù)研究優(yōu)化行業(yè)發(fā)展政策提供依據(jù)。

第五，創(chuàng)新審批方式，推行告知承諾制度;除了關(guān)系到人民生命安全的業(yè)務(wù)活動(dòng)外，通用航空經(jīng)營許可的絕大多數(shù)都實(shí)行告知承諾制。民航局一次性告知申請(qǐng)人審批條件，申請(qǐng)人以書面形式承諾符合通用航空經(jīng)營許可條件。民航局信賴申請(qǐng)人的承諾和誠信，不需要現(xiàn)場審核，根據(jù)申請(qǐng)人的承諾直接辦理審批手續(xù)。

第六，創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，增強(qiáng)法規(guī)制度的可操作性。首先，應(yīng)根據(jù)上位法對(duì)規(guī)章條款進(jìn)行修改和調(diào)整，完善相關(guān)法律責(zé)任條款的內(nèi)容。其次，根據(jù)上位法的規(guī)定，調(diào)整了企業(yè)經(jīng)營規(guī)范的內(nèi)容，完善了相應(yīng)的法律責(zé)任。第三，明確了通用航空市場屬地監(jiān)管的原則。第四，明確由民航總局另行制定載客類通用航空經(jīng)營活動(dòng)管理辦法，以及與通用航空經(jīng)營活動(dòng)有關(guān)的危險(xiǎn)貨物管理辦法，作為后續(xù)規(guī)范性文件制定的依據(jù)。

第七，固化通用航空“過度管制”的專項(xiàng)檢查成果;針對(duì)以往通航領(lǐng)域存在的“過度監(jiān)管”現(xiàn)象，按照民航總局黨組的部署，民航總局于2017年10月底至11月在全系統(tǒng)組織開展了通航監(jiān)管專項(xiàng)檢查，共發(fā)現(xiàn)并收集各類問題193條，其中涉及通用航空經(jīng)營許可和市場管理方面的9條。本規(guī)定經(jīng)連續(xù)三年修訂后，目前均采用條例修訂的形式，從根本上解決了通用航空經(jīng)營許可和市場管理方面存在的問題。

第八，支持發(fā)展無人駕駛飛機(jī)的新業(yè)態(tài)。近幾年來，中國無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，在國際上取得了一定的領(lǐng)先優(yōu)勢，但是，對(duì)經(jīng)驗(yàn)規(guī)律的總結(jié)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的形成滯后，不利于形成和輸出中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，鞏固和發(fā)展中國在無人機(jī)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。根據(jù)國家有關(guān)立法工作的需要，在《規(guī)定》中對(duì)利用民用無人機(jī)進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)的許可作出了明確規(guī)定，完善了市場監(jiān)管要求的相關(guān)內(nèi)容。與此同時(shí)，堅(jiān)持審慎包容、分類監(jiān)管的原則，扶持無人機(jī)在通用航空領(lǐng)域的應(yīng)用，推動(dòng)相關(guān)行業(yè)安全、有序、健康發(fā)展。

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