一、【資料背景】

我國自改革開放以來，已經(jīng)形成了制度體系比較完善的土地一級市場，但土地二級市場的發(fā)展卻相對滯后，主要表現(xiàn)為市場主體之間的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。中央和國務(wù)院對土地制度改革十分重視。經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，2017年1月，原國土資源部在北京市房山區(qū)等34個市(州)開展了為期兩年的土地二級市場試點(diǎn)工作。在自治區(qū)，二連浩特市作為試點(diǎn)之一，在2018年9月通過原國土資源部的驗(yàn)收，進(jìn)行了為期兩年的試點(diǎn)工作，形成了一批可以復(fù)制推廣的改革經(jīng)驗(yàn)。2019年7月6日，根據(jù)全國試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃和抵押兩個市場的指導(dǎo)意見》。按照《指導(dǎo)意見》的精神和自治區(qū)政府的有關(guān)要求，自治區(qū)制定了《關(guān)于完善自治區(qū)建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的實(shí)施意見》(以下簡稱《實(shí)施意見》)。

二、【解讀分析】

《實(shí)施意見》主要內(nèi)容：第一，目標(biāo)任務(wù)和適用范圍。重點(diǎn)闡述了自治區(qū)土地二級市場的適用范圍，并對二級市場建設(shè)的時間節(jié)點(diǎn)和目標(biāo)進(jìn)行了說明。第二，明確轉(zhuǎn)讓的條件，完善轉(zhuǎn)讓的規(guī)則。這一部分明確了建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的幾種形式，同時，對以劃撥、出讓、作價(jià)出資或入股等方式取得建設(shè)用地使用權(quán)的若干情形作了規(guī)定。并對土地分割、合并轉(zhuǎn)讓的條件進(jìn)行了明確。第三，加強(qiáng)出租管理，提升服務(wù)水平。本文首先明確了租賃建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要條件，在此基礎(chǔ)上，主要從規(guī)范租賃建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理方面展開論述。與此同時，地方自然資源主管部門也提出了建設(shè)用地使用權(quán)出讓的環(huán)境要求。第四，完善抵押制度，保障抵押權(quán)人的權(quán)利;在這一部分中，明確了以劃撥、出讓、作價(jià)出資或入股等方式取得建設(shè)用地使用權(quán)，并以租賃方式取得建設(shè)用地使用權(quán)的抵押條件。并對放寬抵押人和抵押物的范圍作了有益的探索。第五，健全服務(wù)體系，規(guī)范市場秩序。重點(diǎn)從建立交易平臺、規(guī)范交易流程、加強(qiáng)數(shù)據(jù)交流、培育中介機(jī)構(gòu)等四個方面闡述了完善的服務(wù)體系。第六，加強(qiáng)監(jiān)督管理。著重闡述了土地二級市場價(jià)格的動態(tài)監(jiān)測、監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)政府職能部門在土地二級市場上的調(diào)控作用。與此同時，明確了失信責(zé)任主體的聯(lián)合懲戒措施。第七，保障措施。著重強(qiáng)調(diào)了市、縣人民政府在土地市場建設(shè)中的主體責(zé)任，提出了工作任務(wù)，明確了各部門之間應(yīng)如何相互配合，相互監(jiān)督。并提出了激勵與約束措施，旨在有效降低制度交易成本，適度提高土地儲備成本，促進(jìn)土地要素的流動與配置。

《實(shí)施意見》的主要亮點(diǎn)：第一，明確交易范圍，規(guī)范交易程序。明確了土地二級市場交易的范圍、條件、規(guī)則等關(guān)鍵環(huán)節(jié);一是要明確什么能交易，什么不能交易。明確了二級市場建設(shè)和完善的時間節(jié)點(diǎn)和交易對象;在轉(zhuǎn)讓的目的、條件、規(guī)則等方面，明確了轉(zhuǎn)讓的條件、形式和條件;在轉(zhuǎn)讓的規(guī)則、條件等方面，明確了土地進(jìn)入二級市場前應(yīng)具備的條件和狀態(tài)。二是明確不同取得方式的建設(shè)用地使用權(quán)如何進(jìn)行交易;與土地一級市場相比，土地二級市場交易中的權(quán)利體系更為復(fù)雜，涉及所有權(quán)人、使用權(quán)人及其他利益相關(guān)者，通過不同方式獲得的土地具有不同的權(quán)能，各方所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)及收益預(yù)期也有所不同。對不同權(quán)能的建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓條件條款，分別對劃撥方式、出讓方式、作價(jià)出資或入股方式以及企業(yè)兼并重組、改制時劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓條件進(jìn)行了梳理，明確了如何分割、合并轉(zhuǎn)讓。根據(jù)目前自治區(qū)對工業(yè)用地的分割轉(zhuǎn)讓沒有明確政策規(guī)定的情況，補(bǔ)充提出：“工業(yè)用地符合轉(zhuǎn)讓條件的，可以分割;三是要明確在哪里進(jìn)行交易，由誰進(jìn)行，如何進(jìn)行等等。該條款規(guī)定，盟市、旗縣(市、區(qū))政府要在政務(wù)服務(wù)大廳或不動產(chǎn)登記大廳設(shè)立綜合受理窗口，為群眾提供交易場所，建立網(wǎng)上交易信息系統(tǒng)。為營造建設(shè)用地使用權(quán)出租的環(huán)境，規(guī)范交易程序，明確了交易雙方可以通過公共資源交易網(wǎng)站、土地二級市場交易平臺等渠道發(fā)布和獲取市場信息，可以通過法律途徑自行協(xié)商或委托土地二級市場交易平臺進(jìn)行公開交易。

第二，依法保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，提高交易主體的服務(wù)效率。一是堅(jiān)持平等、全面、依法保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)。在保障市場主體合法權(quán)益的同時，充分尊重權(quán)利人的意愿，使各類市場主體按照市場規(guī)則和市場價(jià)格依法平等地使用和交易建設(shè)用地使用權(quán)。例如放松對抵押權(quán)人的限制。有些地區(qū)出于謹(jǐn)慎，將“貸款人”“貸款人”簡單地等同于“抵押權(quán)人”，從而擴(kuò)大了對除金融機(jī)構(gòu)之外的自然人、企業(yè)辦理抵押登記的限制范圍，影響了土地使用者的合法權(quán)益。事實(shí)上，除“貸款”外，自然人、企業(yè)之間還存在著各種可能的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。從而形成抵押合同，設(shè)定抵押權(quán)也是一種正常的市場行為。自然人、企業(yè)均可成為抵押權(quán)人。例如放松對抵押物的限制。2017年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》，明確了允許營利性養(yǎng)老、教育等社會領(lǐng)域機(jī)構(gòu)以有償取得的土地、設(shè)施等資產(chǎn)進(jìn)行抵押融資。在國家政策框架內(nèi)，結(jié)合二連浩特市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，《實(shí)施意見》明確了“允許非公益目的的醫(yī)療、保健、養(yǎng)老、教育、文化等社會事業(yè)以有償方式獲得建設(shè)用地使用權(quán)、設(shè)施等不動產(chǎn)抵押，各地可探索制定相關(guān)配套措施”，并規(guī)定“保證抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，土地用途不變，利益相關(guān)人人權(quán)不受損害”。二是提出了政府提供服務(wù)的要求。在建立交易平臺條款中明確了具備條件的地區(qū)，將逐步實(shí)現(xiàn)納入政務(wù)平臺統(tǒng)一管理，積極推進(jìn)“一窗受理”、“一網(wǎng)通辦”。"各地自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、市場監(jiān)管、稅務(wù)等部門要加強(qiáng)對涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓的聯(lián)合監(jiān)管，及時準(zhǔn)確提供涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓的注冊登記、房地產(chǎn)交易等信息，實(shí)現(xiàn)涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓信息的共享"。從市場信用體系建設(shè)來看，要求各地制定土地市場信用評價(jià)規(guī)則和約束措施，對失信責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒，并在"信用中國內(nèi)蒙古"網(wǎng)站上公布土地市場嚴(yán)重失信主體名單。

第三，吸取試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，推動閑置低效土地進(jìn)入二次開發(fā)利用市場。一是總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索盤活閑置土地的途徑。對已投資未超過總投資25%的房屋建筑工程土地轉(zhuǎn)讓實(shí)行限制有不利于土地盤活利用、增加轉(zhuǎn)讓成本、造成資源浪費(fèi)等弊端，對未達(dá)到“三通一平”的工業(yè)用地也有同樣的弊端。國家34個縣(市)試點(diǎn)驗(yàn)收會于2019年9月24日在浙江寧波召開，自然資源部確認(rèn)的試點(diǎn)"預(yù)告登記"機(jī)制重大政策創(chuàng)新成果，得到最高人民法院等中央部委的肯定。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)上述考慮，《意見》還提出了“屬于房屋建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)投資未達(dá)到總投資25%以上、工業(yè)用地尚未達(dá)到“三通一平”的，允許交易雙方按照先投入后轉(zhuǎn)讓的原則，先簽訂建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，依法辦理不動產(chǎn)預(yù)告登記，待開發(fā)投資達(dá)到轉(zhuǎn)讓條件后，再辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記”。二是具有分割、合并條件的地塊，由建設(shè)用地使用權(quán)人提出申請，依法取得土地使用權(quán)后，可以將單宗土地分割成多宗土地并合為一宗。盤活在建項(xiàng)目、企業(yè)低效用地和閑置廠房，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。

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