一、【背景材料】

2020年12月26日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過了《長江保護(hù)法》，將于2021年3月1日起施行。這是中國首次以國家法律的形式對特定流域進(jìn)行立法，這是一部全面保護(hù)長江流域生態(tài)環(huán)境、保障高質(zhì)量發(fā)展的開創(chuàng)性法律。

二、【解讀分析】

理順長江流域生態(tài)保護(hù)的各種法律關(guān)系。在《長江保護(hù)法》頒布之前，我國的長江保護(hù)立法是分散的。相關(guān)規(guī)定散見于《水法》、《漁業(yè)法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律、《太湖流域管理?xiàng)l例》、《長江采砂管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)、《江蘇長江水污染防治條例》等地方性法規(guī)。然而，這種立法模式在實(shí)踐中暴露出一些突出問題:一是這些零散、碎片化的規(guī)定在實(shí)踐中難以有效銜接，針對各流域特殊問題的規(guī)范缺乏針對性和系統(tǒng)性。二是這些法律法規(guī)存在一定的沖突，導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)不清、法律關(guān)系不清、權(quán)屬重疊、權(quán)限不清，出現(xiàn)“九龍治水”現(xiàn)象。第三，隨著實(shí)踐的發(fā)展，一些法規(guī)已經(jīng)不符合長江保護(hù)的實(shí)際情況，迫切需要更新。針對這些情況和問題，有必要制定一部全面保護(hù)長江流域生態(tài)環(huán)境的法律，并通過立法將所有相關(guān)政策和經(jīng)濟(jì)技術(shù)措施轉(zhuǎn)化為制度、規(guī)范和程序�！堕L江保護(hù)法》以保護(hù)和恢復(fù)長江流域生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，規(guī)定了長江流域內(nèi)的各種生產(chǎn)、生活、開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，并設(shè)置了“規(guī)劃控制”、“資源保護(hù)”、“水污染防治”和“生態(tài)環(huán)境恢復(fù)”四章。長江保護(hù)工作有序、有力、有針對性地納入法治軌道，克服了當(dāng)前單項(xiàng)立法之間的沖突和重疊，有效提高了法律體系的完整性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。另一方面，《長江保護(hù)法》注重總體規(guī)劃和協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計(jì)。按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣實(shí)施的要求，明確流域協(xié)調(diào)機(jī)制的職責(zé)和組成，建立流域信息共享機(jī)制、地方合作機(jī)制和專家咨詢委員會(huì)工作機(jī)制。同時(shí)，還有許多關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定，從而進(jìn)一步理順了長江保護(hù)過程中中央與地方、部門與地區(qū)之間的關(guān)系。

充分展示綠色發(fā)展理念。《長江保護(hù)法》作為一部特殊的流域法，突出了注重大保護(hù)、不搞大開發(fā)的基本要求。它不僅以加強(qiáng)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)為基礎(chǔ)，而且旨在促進(jìn)資源的合理高效利用，促進(jìn)長江流域的優(yōu)質(zhì)發(fā)展。長江流域不僅是我國重要的生物基因?qū)殠旌蜕鷳B(tài)安全屏障，而且在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局中具有戰(zhàn)略地位�！堕L江保護(hù)法》專門設(shè)立了“綠色發(fā)展”一章，準(zhǔn)確把握了生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一，在綠色生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變中做出了完善的制度設(shè)計(jì)。該法不僅確立了生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展的基本理念，還設(shè)計(jì)了相關(guān)具體制度，協(xié)調(diào)了上下游、左右岸和主要支流的綠色發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施;制定干線、支流岸線相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)范圍的綠色發(fā)展紅線;明確產(chǎn)業(yè)升級和清潔轉(zhuǎn)型的綠色發(fā)展措施，加快海綿城市建設(shè)，加強(qiáng)水產(chǎn)養(yǎng)殖投入品管理;建立了資源節(jié)約和能源集約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等綠色發(fā)展評價(jià)機(jī)制。這些具體制度不僅是流域管理的探索，也是流域立法的創(chuàng)新，將有效促進(jìn)長江流域的綠色優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

在實(shí)施中，要注重法律之間的聯(lián)系與合作。流域作為承載著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、行政等多種功能的自然單元，不僅涉及人與自然的關(guān)系，還涉及人與人的關(guān)系。呈現(xiàn)的法律現(xiàn)象是復(fù)雜的、多層次的。隨著流域經(jīng)濟(jì)的空前發(fā)展，除了傳統(tǒng)的防洪調(diào)度、水權(quán)分配等流域事務(wù)外，跨流域調(diào)水、水庫建設(shè)等深層次發(fā)展也對流域規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)化和協(xié)調(diào)性提出了越來越高的要求。

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